Interesse legittimo e giurisd

PER LESIONE D’INTERESSI LEGITTIMI

I. LA QUESTIONE

Qual giudice - ordinario o amministrativo - ha giurisdizione in tema di risarcimento danni per lesione d’interessi legittimi?

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II. PREMESSA

1. La questione della giurisdizione – ordinaria o amministrativa - in tema di risarcimento danni per lesione d’interessi legittimi si è posta in “concreto” solo da quando la Corte di Cassazione, Sezioni Unite, con la storica sentenza 22 luglio 1999, n. 500, ha riconosciuto per la prima volta la risarcibilità dei danni derivanti da violazioni d’interessi legittimi.

Prima di allora la giurisprudenza - consolidata al punto da essere indicata come “pietrificata” - aveva costantemente negato la possibilità di ottenere il risarcimento danni da lesione di interessi legittimi: la tutela risarcitoria contro la P.A. infatti era riconosciuta esclusivamente per il caso di lesioni di diritti soggettivi e attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario.

2. La Cassazione, Sezioni Unite, 21 luglio 1999, n. 500, superando la tradizionale interpretazione dell’art. 2043 c.c., che identificava il danno ingiusto unicamente con la lesione di diritti soggettivi, ha riconosciuto la risarcibilità anche dei danni derivanti da lesione d’interessi legittimi.

Ed infatti, secondo la nuova interpretazione dell’art. 2043 c.c., fatta propria dalla Cassazione, per integrare la fattispecie di responsabilità acquiliana non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto - diritto soggettivo o interesse legittimo - poiché la tutela risarcitoria viene assicurata o negata avuto riguardo unicamente alla disamina dell’ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante, e tale lesione può verificarsi sia in relazione alle situazioni giuridiche di diritto soggettivo sia in relazione alle situazioni giuridiche d’interesse legittimo.

Ampliando la nozione di “danno ingiusto” risarcibile ex art. 2043 c.c., la Cassazione ha potuto configurare una responsabilità extracontrattuale (e, conseguentemente, un’obbligazione risarcitoria) a carico della P.A. anche nei casi di illegittima violazione di situazioni d’interesse legittimo.

3. Alla riconosciuta risarcibilità delle situazioni giuridiche d’interesse legittimo, la Cassazione ha fatto seguire due affermazioni fondamentali in tema di riparto di giurisdizione, precisando che:

a) l’azione di risarcimento danni ex art. 2043 c.c. per lesione d’interessi legittimi deve essere proposta avanti il giudice ordinario, quale giudice naturale delle questioni di diritto soggettivo (poiché la pretesa risarcitoria ha questa natura anche quando trae origine da violazioni di interessi legittimi) fatta eccezione per i casi in cui sussista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in questi casi il giudice amministrativo ha giurisdizione anche sulle situazioni di diritto soggettivo e quindi può decidere sul risarcimento danni);

b) il diritto al risarcimento del danno da lesione d’interesse legittimo prescinde dalla rimozione del provvedimento amministrativo illegittimo: l’azione risarcitoria ha carattere autonomo rispetto all’azione di annullamento e quindi può essere esperita a prescindere dalla presentazione e/o accoglimento di quest’ultima: viene negata la sussistenza della pregiudizialità dell’annullamento rispetto al risarcimento (c.d. pregiudizialità amministrativa).

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III. TRATTAZIONE DELLA QUESTIONE

III.1. LA FATTISPECIE

1. La Cassazione, Sezioni Unite, 22 luglio 1999, n. 500 aveva chiaramente individuato nel giudice ordinario il soggetto competente a conoscere delle domande risarcitorie relative a lesioni d’interessi legittimi, ma questa certezza è stata messa in dubbio con la l. 21 luglio 2000 n. 205 – recante “disposizioni in materia di giustizia amministrativa” – che, modificando profondamente l’art. 35 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, è intervenuta direttamente sulla questione del giudice “competente” in tema di risarcimento danni per lesione d’interessi legittimi, prevedendo che:

- “il giudice amministrativo nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto” (comma 1);

- “il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali” (comma 4);

- “sono abrogati l’art. 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento degli atti amministrativi” (comma 5).

Da un parte infatti le Sezioni Unite avevano attribuito al giudice ordinario la giurisdizione su tutte le questioni risarcitorie, dall’altra parte occorreva tuttavia fare i conti il nuovo testo dell’art. 35 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 che aveva assegnato al giudice amministrativo “nell’ambito della sua giurisdizione” la potestas iudicandi sulle domande di risarcimento del danno.

La sommarietà delle nuove prescrizioni normative calate nel contesto giurisprudenziale innovato dall’intervento delle Sezioni Unite del 1999 ha così determinato nell’immediato dopo riforma seri problemi d’individuazione del giudice - ordinario o amministrativo - “competente” a decidere sulle questioni di risarcimento danni conseguenti a lesioni d’interessi legittimi.

2. La questione interpretativa si è posta con maggior criticità per tutte le materie non devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dato che per quest’ultime infatti non era pensabile sostenere che residuasse un qualche potere in capo al giudice ordinario, rientrando nel potere generale ed esclusivo del giudice amministrativo il dicere jus tanto sulla legittimità dell’eventuale atto che sulla liceità della condotta e sulla sussistenza di pregiudizio economico.

Ci si è chiesti cioè se il giudice amministrativo nell’ambito della sua giurisdizione generale di legittimità fosse “competente” a conoscere sempre ed in via esclusiva delle questioni risarcitorie oppure residuasse una qualche “competenza” del giudice ordinario.

La dottrina formatasi nell’immediato dopo riforma ha decifrato la dialettica fra le nuove norme introdotte dall’art. 7 l. 21 luglio 2000 n. 205 e le Sezioni Unite 22 luglio 1999 n. 500 proponendo essenzialmente due diverse interpretazioni. Precisamente:

- in base ad una prima lettura il giudice amministrativo era stato munito di una giurisdizione generale in materia di tutela risarcitoria degli interessi legittimi: le nuove norme avevano privato di giurisdizione il giudice ordinario allorché fosse stato fatto valere il credito al risarcimento del danno conseguente alla violazione di un interesse legittimo (c.d. tesi omnicomprensiva);

- in base ad una diversa interpretazione, invece, le nuove norme avevano lasciato la giurisdizione sulla violazione degli interessi legittimi al giudice ordinario in tutti i casi in cui non era stato impugnato o non era stato impugnato con successo l’atto amministrativo. In particolare, secondo questa tesi restavano di competenza del giudice ordinario le liti risarcitorie nei casi in cui (i) non si fosse voluto impugnare l’atto amministrativo o fosse scaduto il termine per impugnarlo; (ii) il processo amministrativo fosse stato proposto ma esso non fosse culminato in una sentenza di merito di accoglimento (ad esempio per essere stata pronunciata una sentenza di rigetto). In questi casi la tutela risarcitoria non si configurava come consequenziale all’annullamento, talchè, rimanendo aderenti alla lettera dell’art. 35 d.lgs. 31 marzo 1998 (che tratta di diritti patrimoniali consequenziali), era esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo.

3. In attesa di una successiva presa di posizione da parte della giurisprudenza in sede applicativa, si è imposto come prevalente l’orientamento dottrinario c.d. omnicomprensivo che ha individuato nel giudice amministrativo il soggetto titolare del potere di decidere sul diritto al risarcimento del danno da lesione d’interessi, nulla residuando in proposito al giudice ordinario, dal momento che l’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo (tanto esclusiva che di legittimità) avrebbe coinciso con (e avrebbe compreso) tutti i casi di esistenza e lesione dell’interesse legittimo in quanto connessi all’esercizio del potere autoritativo della P.A.

Tale orientamento, in particolare, ha fatto leva sulla “lettera” dell’art. 7 l. 205/2000 che da una parte ha abrogato tutte le disposizioni che assegnavano al giudice ordinario “le controversie sul risarcimento del danno conseguenti all’annullamento di atti amministrativi”, e dall’altra parte ha assegnato al TAR il potere di conoscere tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno “nell’ambito della sua giurisdizione”.

4. Le prime significative indicazioni sull’interpretazione giurisprudenziale delle nuove disposizioni dell’art. 35 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 sono giunte nel corso del 2004 ( ), anche se è soltanto a partire dal 2005 ( ) che ogni residuo dubbio interpretativo è venuto meno: in quella occasione i giudici di legittimità hanno affermato espressamente che sia per quanto concerne le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sia nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, il legislatore della novella del 2000 ha inteso concentrare presso lo stesso giudice amministrativo anche la decisione della domanda di risarcimento del danno, che il privato abbia avanzata congiuntamente o alternativamente a quella di annullamento dell’atto amministrativo ritenuto illegittimo.

5. Le successive e più recenti pronunce di Cassazione ( ), salvo alcune eccezioni ( ), hanno consolidato questo indirizzo interpretativo – avvallato anche dalla Corte Costituzionale ( ) - riconoscendo che la domanda di risarcimento del danno derivante dal provvedimento amministrativo lesivo di un interesse legittimo deve essere proposta dinanzi al giudice amministrativo.

La giurisprudenza di Cassazione ( ) ha tuttavia precisato che la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste solo ogniqualvolta vi è il concreto esercizio del potere amministrativo secondo le forme tipiche previste dall’ordinamento, quindi solo in questi casi il medesimo giudice può disporre delle diverse forme di tutela delle situazioni soggettive sacrificate dall’esplicarsi illegittimo del predetto potere, ivi compreso il risarcimento del danno.

La giurisdizione e, conseguentemente, il potere di disporre il risarcimento del danno è invece di esclusiva spettanza del giudice ordinario nei casi in cui (i) il diritto del privato non tolleri compressione per effetto di un potere esercitato in modo illegittimo della P.A. il quale incida, ad esempio, sul diritto alla salute o all'integrità fisica (c.d. diritto incomprimibili o a nucleo rigido); e (ii) quando non sia ravvisabile un concreto esercizio del potere amministrativo, il che si verifica quando l'amministrazione agisca in posizione di parità con i soggetti privati, e in genere quando il suo operato sia ascrivibile a mera attività materiale perché l'esercizio del potere non è riconoscibile nella specie neppure come indiretto ascendente della vicenda dedotta in giudizio ( ).

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III.2. LA GIURISPRUDENZA

Si riportano qui di seguito le principali e più significative pronunce giurisprudenziali, suddivise per tema trattato.

1. Sulla risarcibilità dei danni derivanti da interessi legittimi:

Cass., Sez. Un., 22.7.1999, n. 500

“La normativa sulla responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. ha la funzione di consentire il risarcimento del danno ingiusto, intendendosi come tale il danno arrecato non iure, il danno, cioè, inferto in assenza di una causa giustificativa, che si risolve nella lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento, a prescindere dalla sua qualificazione formale, ed, in particolare, senza che assuma rilievo la qualificazione dello stesso in termini di diritto soggettivo. Peraltro, avuto riguardo al carattere atipico del fatto illecito delineato dall'art. 2043 c.c., non è possibile individuare in via preventiva gli interessi meritevoli di tutela: spetta, pertanto, al giudice, attraverso un giudizio di comparazione tra gli interessi in conflitto, accertare se, e con quale intensità, l'ordinamento appresta tutela risarcitoria all'interesse del danneggiato, ovvero comunque lo prende in considerazione sotto altri profili, manifestando, in tal modo, una esigenza di protezione. Ne consegue che anche la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse giuridicamente rilevante, può essere fonte di responsabilità aquiliana, e, quindi, dar luogo a risarcimento del danno ingiusto, a condizione che risulti danneggiato, per effetto dell'attività illegittima della p.a., l'interesse al bene della vita al quale il primo si correla, e che detto interesse risulti meritevole di tutela alla stregua del diritto positivo” (Foro it., 1999, I, p. 2487, con nota di PALMIERI-PARDOLESI, ed ivi, p. 3201 con note di CARANTA, FRACCHIA, ROMANO, SCODITTI; in Giur. It., 2000, I, p. 21 con nota di MOSCARINI ed ivi p. 1381, con nota di PIZZETTI; in Foro amm., 1999, p. 1990, con osservazioni di IANNOTTA e note di DELFINO, CAIANIELLO, ed ivi, 2000, p. 349, con nota di SORICELLI; in Giust. Civ., 1999, I, p. 2261, con nota di MORELLI; in Urb. App., 1999, p. 1067 con nota di PROTTO; in Corr. Giur., 1999, p. 1367, con note di DI MAJO, MARICONDA; in Danno resp., 1999, p. 965, con note di CARBONE, MONATERI, PALMIERI-PARDOLESI, PONZANELLI, ROPPO; in Giur. Cost., 1999, p. 3217, con nota di SATTA).

2. Giurisdizione in tema di risarcimento per lesione d’interessi legittimi:

a) Indirizzo prevalente

Cass., Sez. Un., 26.5.2004, n. 10180

“l’art. 7 l. m. 205 del 2000 mostra con la sua ampia formulazione, di voler devolvere, al giudice amministrativo “nell’ambito della sua giurisdizione”, la cognizione dei danni, che scaturiscono da provvedimenti e da condotte non conformi a diritto (ossia illecite nella prospettiva dell’art. 2043 c.c.), senza che all’uopo sia necessaria in via pregiudiziale una illegittimità provvedimentale consacrata dalla pronunzia di annullamento” (in Foro it., 2004, I, p. 2738 con nota di TRAVI).

Cass., Sez. Un., 9.3.2005, n. 5078

“sia per quanto concerne le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, il legislatore ha dunque inteso concentrare presso lo stesso giudice anche la decisione della domanda di risarcimento del danno, che il privato abbia avanzata, congiuntamente o alternativamente a quella di annullamento dell’atto amministrativo, che affermi illegittimo” (in ¬¬¬¬¬¬¬¬¬Foro it., 2005, I, p. 1336 con note di TRAVI e DI MARZO).

Cons. Stato, Ad. Plen., 9.2.2006, n. 2

“Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo su di una domanda di risarcimento dei danni proposta in via autonoma dopo l'annullamento di provvedimenti amministrativi, che li hanno causati. La scelta di un momento successivo, per prospettare la domanda consequenziale di risarcimento del danno, infatti, non giustifica una diversa competenza giurisdizionale, né sul piano testuale (giacché l'art. 7 novellato della l. 6 dicembre 1971 n. 1034, e l'art. 34 comma 1 d.lg. 31 marzo 1998 n. 80, non introducono una prescrizione di contestualità fra sindacato di legittimità e cognizione degli effetti di ordine patrimoniale), né sul piano logico-sistematico (perché si mostra inaccettabile, in via di principio, una tesi che lasci al ricorrente la scelta del giudice competente, proponendo insieme o distintamente le due domande, senza che mutino i presupposti di fatto e di diritto sui quali si fondano)” (in Foro amm. – CdS, 2, p. 367 con nota di MARI e ALLENA).

Cass., Sez. Un., 13.6.2006, n. 13659

“La domanda di risarcimento del danno derivante dal provvedimento amministrativo lesivo di un interesse legittimo deve essere proposta dinanzi al giudice amministrativo, e la relativa azione può essere esperita anche in via autonoma ed indipendentemente dall’eventuale decorso del termine di decadenza pertinente all’azione di annullamento” (in Foro it., 2007, I, p. 3181 con note di LA MORGESE e DE NICTOLIS, in termini analoghi Cass., Sez. Un., 13.6.2006, n. 13660, in Giur. it., 2007, p. 2471 con nota di GANDOLFI).

Cass., Sez. Un., 15.6.2006, n. 13911

“Nel sistema introdotto dalla l. 21 luglio 2000 n. 205, la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l'agire illegittimo della p.a. spetta al g.o. solo in casi marginali, come quando costituisca reazione alla lesione di diritti incomprimibili del privato (come la salute o l'integrità personale); ovvero, se ne sia possibile la compressione, quante volte l'azione della p.a. non trovi rispondenza in un precedente esercizio del potere, che sia riconoscibile come tale, perché a sua volta deliberato nei modi e in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto. La giurisdizione del g.a. sussiste, invece, in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano. E sussiste altresì ove la lesione di una situazione soggettiva dell'interessato è postulata come conseguenza di un comportamento inerte (si tratti di ritardo nell'emissione di un provvedimento risultato favorevole o di silenzio), giacché in tali casi viene in rilievo un comportamento che si concreta nella violazione di una norma che regola il procedimento ordinato all'esercizio del potere e perciò nella lesione di una situazione di interesse legittimo pretensivo” (in Foro amm. - CdS, 2006, 5, p. 1359 con nota di FERRERO e RISSO).

Cass., Sez. Un., 19.4.2007, n. 9322

“Nel sistema normativo conseguente alla l. 21 luglio 2000 n. 205, la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l'agire illegittimo della p.a. spetta al g.o. solo quando costituisca reazione alla lesione di diritti incomprimibili, come la salute o l'integrità personale, o quando il danno sia provocato da illegittimo o mancato esercizio di poteri ordinati a tutela del privato o in caso di occupazione usurpativa; nei casi in cui la posizione soggettiva del privato si presenti, invece, come connessa ad un provvedimento amministrativo anche in precedenza annullato, la tutela risarcitoria va chiesta al g.a. in sede di giurisdizione esclusiva, in quanto ricade nella disciplina dell'art. 35, comma 4, d.lg. n. 80 del 1998 e succ. mod.” (in Foro amm. – CdS, 2007, 6, p.1753; Cass., Sez. Un., 7.2.2007, n. 2688 in Foro it., 2008, p. 224; Cass., Sez. Un., 8.11.2006, n. 23735, Urb. e app., con nota di CAPUTO; Cass., Sez. Un., 20.10.2006, n. 22521, in Gior. dir. amm., 2007 con nota di DE LUCA; Cass., Sez. Un., 1.8.2006, n. 17461, in Dir. e giust., 2006, 39, p. 18, con nota di DI MARZIO)

Cons. Stato, Ad. Plen., 30.7.2007, n. 10

“La domanda di risarcimento del danno per occupazione di un immobile oltre il termine previsto dal provvedimento di requisizione, allorché lo stesso sia stato oggetto di impugnazione innanzi al giudice amministrativo, rientra nella giurisdizione amministrativa, in quanto la condotta illegittima della p.a. trova occasione, collegamento e sviluppo nel provvedimento impugnato, e ciò anche per esigenze di concentrazione e di effettività della tutela giurisdizionale” (in Foro it., 2007, p. 489).

Cass., Sez. Un., 16.11.2007, n. 23741

“Nel sistema normativo conseguente alla l. n. 205 del 2000, l'autonoma domanda risarcitoria proposta nei confronti della p.a. per attività provvedimentale asseritamente illegittima - e che, dunque, investe, in linea di principio, una posizione di interesse legittimo - va rivolta al giudice amministrativo, il quale non può rifiutarsi di esercitare su di essa la propria giurisdizione a motivo della mancata pregiudiziale impugnazione del provvedimento del quale si predica l'illegittimità” (in Foro amm. - CdS, 2007, 11, p. 3091, v. in termini analoghi Cass., Sez. Un., 7.2.2007, n. 2688, in Dir. proc. amm., 2007, 4, p. 1155 con nota di MALICONICO; Cass., Sez. Un., 19.4.2007, n. 9324, in Foro it., 2008, 1, p. 224, con nota di TRAVI; Cass., Sez. Un., 8.4.2008, n. 9040, in Foro amm. - CdS, 2008, 4, p. 1050; Cass., Sez. Un., 23.12.2008, n. 30254 in Giustamm.it, con nota di CARPENTIERI; in Foro it., 2009, 3, p. 731 con nota di PALMIERI; in Foro amm.- CDS, 2008, 10, p. 2639 con nota di SATTA).

b) Indirizzo minoritario

Cass., Sez. Un., 23.1.2006, n. 1207

“Qualora non venga in contestazione il legittimo esercizio dell'attività amministrativa (come avviene nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia stato annullato o revocato dalla p.a. nell'esercizio del suo potere di autotutela decisoria, ovvero sia stato rimosso a seguito di pronuncia definitiva del giudice amministrativo, ovvero ancora abbia esaurito i suoi effetti a seguito del decorso del termine di efficacia ad esso assegnato dalla legge), l'azione risarcitoria rientra nella giurisdizione generale del g.o., non operando la "connessione legale" tra rimedio demolitorio (principale) e rimedio risarcitorio (accessorio) che fonda, qualora questi siano esperiti contestualmente, la giurisdizione del g.a. sul secondo” (in Foro amm. – CdS, 2006, 2, p. 366, con nota di MARI e ALLENA; in termini analoghi v. Cass., Sez. Un., 25.1.2006, n. 1373, in Foro it., 2006, 4, p. 1053, con nota di SCODITTI e TRAVI; Cass., Sez. Un., 16.6.2006, n. 13918, in Dir. e giust., 1006, 41, p. 46).

3. Tutela risarcitoria, giurisdizione amministrativa e principi costituzionali

Corte Cost., 6.7.2004, n. 204

“il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova “materia” attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione” e “non soltanto appare conforme alla piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di Stato (sub 3), ma anche, e soprattutto, essa affonda le sue radici nella previsione dell'art. 24 Cost., il quale, garantendo alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente il superamento della regola (…), che imponeva, ottenuta tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenziali e l'eventuale risarcimento del danno (regola alla quale era ispirato anche l'art. 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, che pure era di derivazione comunitaria), costituisce null'altro che attuazione del precetto di cui all'art. 24 Cost.” (in Giur. it., 2004, p. 2255; in Foro it., 2004, I, p. 2594; in Giust. civ., 2004, I, p. 2207, con nota di SANDULLI e DELLE DONNE; in Dir. proc. amm., 2004, p. 799 con nota di ANGELETTI).

Corte Cost., 11.5.2006, n. 191

“al precedente sistema che (…) attribuiva al giudice ordinario le controversie sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento di atti amministrativi (…), il legislatore ha sostituito [a seguito della modifica dell’art. 35 d. lgs 80/1998] un sistema che riconosce esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica [i.e. il giudice amministrativo] poteri idonei ad assicurare piena tutela, e quindi anche il potere di risarcire, sia per equivalente sia in forma specifica, il danno sofferto per l’illegittimo esercizio della funzione” (in Foro it., 2006, 6, p. 1625 con nota di TRAVI).

Corte Cost., 27.4.2007, n. 140

“Non è fondata la q.l.c. dell'art. 1 comma 552 l. 30 dicembre 2004 n. 311, censurato, in riferimento all'art. 103, cost., nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di energia elettrica ex d.l. 7 febbraio 2002 n. 7, conv., con modificazioni, in l. 9 aprile 2002 n. 55. Premesso che l'oggetto delle controversie considerate dalla disposizione censurata è rigorosamente circoscritto alle particolari "procedure e provvedimenti", tipizzati dalla legge e concernenti una materia specifica - quella degli impianti di generazione di energia elettrica - e che la natura "fondamentale" dei diritti coinvolti in tali controversie non osta alla devoluzione delle controversie alla giurisdizione del giudice amministrativo, non essendovi alcun principio o norma nel nostro ordinamento che riservi esclusivamente al g.o. la tutela dei diritti costituzionalmente protetti - risultando, peraltro, nella giurisprudenza di legittimità, la sussistenza della giurisdizione del g.o. in presenza di alcuni diritti assolutamente prioritari (tra cui quello alla salute) enunciata in ipotesi in cui vengano in considerazione meri comportamenti della p.a., laddove nel caso di specie si tratta di specifici provvedimenti o procedimenti "tipizzati" normativamente, legittimamente la norma censurata ha riconosciuto esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell'esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare piena tutela, e quindi anche una tutela risarcitoria, per equivalente o in forma specifica, per il danno asseritamente sofferto anche in violazione di diritti fondamentali in dipendenza dell'illegittimo esercizio del potere pubblico da parte della p.a.” (in Guida al diritto, 2007, 23, p. 14 con nota di FINOCCHIARO).

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III.3. LA DOTTRINA

1. Sulla risarcibilità degli interessi legittimi prima di Cass., Sez. Un., 22 luglio 1999, n. 500

- ABBAMONTE, Tutela degli interessi legittimi e risarcimento del danno, in Convegno sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione d’interessi legittimi (Napoli, ottobre 1963), p. 29 e ss.

- CARBONE, Le nuove frontiere della giurisdizione sul risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo della pubblica amministrazione, in Corr. giur., 2000, p. 1127.

- FOLLIERI, Risarcimento danni per lesione d’interessi legittimi, Chieti, 1984.

- MONTESANO, Osservazioni sul tema: ammissibilità del risarcimento di danni patrimoniali derivanti da lesione di interessi legittimi, in Convegno, cit., p. 245 e ss.

- DI MAJO, La tutela civile dei diritti, Milano, 1987, p. 177 ss.

- SANDULLI, Note problematiche in tema di risarcibilità dei danni recati dalla pubblica amministrazione ad interessi protetti a titolo d’interesse legittimo, in Convegno sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione d’interessi legittimi (Napoli, ottobre 1963), Milano, 1965, p. 281 e ss.

- SCOCA, voce Interessi protetti (dir. amm.), in Enc. Giur. Treccani, XVII, Roma, 1989.

2. Sulla interpretazione dell’art. 35 d.lgs 31 marzo 1998, n. 80 così come modificato dall’art. 7 l. 21 luglio 2000, n. 205

- CARBONE, Dannosità ed illegittimità dell’atto amministrativo prima della legge n. 205/2000 e della sentenza n. 292/2000 della Corte Costituzionale, in Corrriere giur., 2000, p. 1134.

- CONSOLO, Il processo amministrativo fra snellezza e civilizzazione, in Corriere giur., 2000, p. 1265 e ss.

- GIOVANNINI, Luci ed ombre nella l. 205/2000 di riforma della giustizia amministrativa, in Corriere giur., 2000, p. 1546.

- LUISO, Pretese risarcitorie nei confronti della p.a. fra giudice ordinario e giudice amministrativo, in Riv. dir. proc. 2002, 43 e ss.

- PAJINO, La giurisdizione concentrata, in Giornale dir. amm., 2000, p. 1043 e ss.

- ROMANO TASSONE, voce Risarcimento danno per lesione d’interessi legittimi, in Enc. Dir., VI (aggiornamento), Milano, 2002, p. 984.

- STELLA RICHTER, Il principio di concentrazione nella legge di riforma della giustizia amministrativa, in Giust. Civ., 2000, p. 437 e ss.

- TISCINI, La giurisdizione esclusiva, in Il processo davanti al giudice amministrativo, Sassani - Villata (a cura di), Torino, 2004, p. 478.

- TRIMARCHI BANFI, Tutela specifica e tutela risarcitoria degli interessi legittimi, Torino, 2000, p. 43 ss e 64 ss.

- VARRONE, Giurisdizione amministrativa e tutela risarcitoria degli interessi legittimi, in Cerulli Irelli (a cura di), Verso il nuovo processo amministrativo, Torino, 2000, p. 36.

3. Sul riparto di giurisdizione alla luce delle più recenti evoluzioni giurisprudenziali

- AGNINO, Risarcimento del danno e processo amministrativo, Milano, 2005, p. 29 e ss.

- ALLENA, La questione della pregiudizialità amministrativa tra riparto di giurisdizione e nomofilachia Dir. proc. amm., 2006, p. 1182.

- AA.VV., Il nuovo processo amministrativo, Padova, 2006, p. 303 e ss.

- CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, II, Milano, 2008, p. 2651 e ss.

- CARPENTIERI, Il nuovo riparto della giurisdizione, in Foro amm.-Tar, 2006, 2760.

- CAVALLARO, Il danno da illegittimo esercizio della funzione amministrativa: giurisdizione e pregiudizialità, in Giornale dir. amm., 2006, 1100.

- CONSOLO, DI MAJO E TRAVI, La corte regolatrice della giurisdizione e la tutela del cittadino, in Corriere giur., 2006, p. 1041.

- FERRI, Le pretese al risarcimento del danno nei confronti della pubblica amministrazione: le sezioni unite riconoscono la giurisdizione del giudice amministrativo, in La responsabilità civile, 2006, 988.

- LAMORGESE, Riparto della giurisdizione e pregiudizialità amministrativa: le sezioni unite non convincono, in Urbanistica e appalti, 2006, 1175.

- SANDULLI, Diritto processuale amministrativo, Milano, 2007, p. 33 e ss.

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IV. CONCLUSIONE

Alla luce della prevalente e più recente giurisprudenza (civile, amministrativa e costituzionale), nel sistema normativo delineato dall’art. 7 l. 21 luglio 2000, n. 205, ogniqualvolta si è in presenza di un concreto esercizio del potere della P.A., la domanda risarcitoria per danni conseguenti a lesione d’interessi legittimi deve essere proposta avanti il giudice amministrativo, quale giudice naturale della funzione pubblica, al quale il legislatore ha inteso attribuire poteri idonei ad assicurare piena tutela alle situazioni giuridiche soggettive devolute alla sua giurisdizione e quindi anche il potere di disporre il risarcimento del danno per equivalente o in forma specifica.

Occorre tuttavia segnalare che la giurisprudenza amministrativa critica l’impostazione della prevalente giurisprudenza civile quando riconosce una, seppur residuale ed eccezionale, giurisdizione del giudice ordinario su domande risarcitorie proposte contro la P.A per la tutela di diritti c.d. incomprimibili (es. diritto alla salute, diritto all’integrità fisica); e in tutti i casi in cui non è ravvisabile un concreto esercizio del potere della P.A. ossia quando l’esercizio dello stesso non sia riconoscibile come tale perché a sua volta non deliberato nei modi e in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto o provvedimento in conformità delle norme che lo regolano.