Pregiudiz. amministrativa

I. LA QUESTIONE

Il cittadino danneggiato da un atto amministrativo illegittimo può ottenere la condanna della P.A. al risarcimento dei danni senza aver preventivamente e necessariamente ottenuto l’annullamento dell’atto lesivo? In altre parole, esiste la c.d. pregiudizialità dell’annullamento dell’atto rispetto al risarcimento del danno oppure è possibile richiedere il risarcimento senza aver preventivamente coltivato con successo l’azione di annullamento?

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II. TRATTAZIONE DELLA QUESTIONE

II.1. LA FATTISPECIE

1. Le Sezioni Unite con la sentenza 22 luglio 1999, n. 500 non solo, come noto, hanno riconosciuto la risarcibilità dei danni derivanti da lesione d’interessi legittimi, ma hanno anche posto due punti fermi e fondamentali sul riparto di giurisdizione in tema di risarcimento danni derivanti da illegittimo esercizio della funzione pubblica da parte della P.A., affermando che:

a) l’azione di risarcimento danni ex art. 2043 c.c. deve essere proposta davanti al giudice ordinario, quale giudice naturale delle questioni di diritto soggettivo (poiché tale natura ha la pretesa risarcitoria sia che tragga origine da violazioni di diritti soggettivi sia che tragga origine da violazione d’interessi legittimi) salvo le ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in questi casi la domanda va proposta davanti a quest’ultimo); e,

b) il diritto al risarcimento del danno prescinde dalla rimozione del provvedimento amministrativo illegittimo: l’azione risarcitoria ha carattere autonomo rispetto all’azione di annullamento e quindi può essere esperita davanti al giudice ordinario a prescindere dalla presentazione e/o accoglimento di quest’ultima. In altri termini non sussiste la pregiudizialità dell’annullamento rispetto al risarcimento (c.d. pregiudizialità amministrativa) posto che il criterio d’imputazione della responsabilità non è correlato alla mera illegittimità del provvedimento, che costituisce uno (ma non l’unico) degli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità di cui all’art. 2043 c.c., bensì ad una più complessa valutazione, estesa anche all’accertamento della colpa dell’azione amministrativa denunciata come fonte di danno ingiusto ( ).

2. Questa soluzione interpretativa, né smentita né avvallata dal legislatore con la l. 21 luglio 2000, n. 205 ( ), non è mai stata “assimilata” dalla giurisprudenza amministrativa, tant’è che dal 1999 ad oggi la questione della pregiudizialità ha continuato ad essere risolta in modo diametralmente opposto dagli organi di vertice della magistratura amministrativa e di quella ordinaria.

3. Il Consiglio di Stato ha costantemente escluso, sia in sede di sezioni semplici ( ) sia in sede di Adunanza Plenaria ( ) la possibilità di conseguire la tutela risarcitoria senza aver prima esperito con successo l’azione di annullamento avverso il provvedimento amministrativo lesivo, ciò in quanto:

a) l’autonomia della tutela risarcitoria consentirebbe - di fatto - di sindacare la legittimità dell’atto amministrativo anche oltre il termine fissato dalla legge (a pena di decadenza) per esperire l’azione di annullamento, compromettendo così l’esigenza di certezza delle situazioni giuridiche fintanto che non sia decorso il termine di prescrizione del diritto al risarcimento;

b) sarebbe comunque preclusa dall’assenza di un potere di disapplicazione in capo al giudice amministrativo che può conoscere solo in via principale il provvedimento amministrativo: l’art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, All. E attribuisce infatti al solo giudice ordinario, e non anche al giudice amministrativo, il potere di disapplicazione degli atti amministrativi.

4. La giurisprudenza di Cassazione invece – salvo qualche isolata eccezione ( ) – ha sempre affermato la possibilità di ottenere il risarcimento anche nel caso di mancata tempestiva impugnazione e annullamento del provvedimento amministrativo fonte di danno ( ): seguendo la strada tracciata dalle Sezioni Unite 22 luglio 1999, n. 500 – ma tenendo conto delle modifiche introdotte dalla l. 21 luglio 2000, n. 205 – si è ritenuto che nel giudizio risarcitorio (i) il provvedimento amministrativo assume rilievo come fatto (rectius come un semplice comportamento colposo); e (ii) la sua illegittimità rappresenta solo uno degli elementi richiesti dal legislatore per la configurabilità dell’illecito civile ex art. 2043 c.c.; muovendo da tali premesse si è quindi distinto il piano dell’illegittimità da quello dell’illiceità affermando che non ogni illegittimità dà luogo ad illiceità, né ogni illiceità ha come presupposto un’accertata illegittimità. Pertanto - posto che in materia risarcitoria ciò che conta è la liceità e non la legittimità -, ai fini della condanna al risarcimento dei danni, l’illegittimità non comporta necessariamente che l’atto amministrativo sia annullato o disapplicato, poiché il giudizio risarcitorio è giudizio sul fatto dannoso e non sul provvedimento.

5. In questo contesto di netta contrapposizione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi in più occasioni sul tema della tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo, non ha tuttavia fornito indicazioni univoche per risolvere – in positivo o in negativo - la questione della pregiudizialità amministrativa, limitandosi a riconoscere che il risarcimento del danno costituisce uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione ( ).

6. Solo nel giugno 2006, quando la Cassazione, Sezioni Unite, con tre ordinanze gemelle ( ) ha negato con forza la sussistenza di un nesso di pregiudizialità tra giudizio demolitorio e giudizio risarcitorio, si è prospettata la possibilità che la questione della pregiudizialità fosse stata definitivamente risolta in senso negativo.

I supremi giudici di legittimità dopo aver spiegato che la concentrazione delle tutele (risarcitoria e demolitoria) davanti al giudice amministrativo – realizzata dall’art. 7 l. 21 luglio 2004, n. 205 - non deve tradursi in una diminuzione della tutela del cittadino davanti alla P.A., la quale deve invece essere sempre piena ed effettiva, hanno evidenziato limiti e inconvenienti della tesi della pregiudizialità: affermare la sussistenza di un nesso di pregiudizialità tra giudizio impugnatorio e giudizio risarcitorio significa infatti (i) porre un nesso inscindibile e non richiesto dalle norme di legge, né dal quadro costituzionale, tra tutela demolitoria e tutela risarcitoria; e, conseguentemente (ii) compromettere le esigenze di tutela del cittadino ingiustamente danneggiato dalla P.A.

Per questi motivi, le Sezioni Unite hanno affermato (iii) la possibilità di domandare al giudice amministrativo la sola tutela risarcitoria senza necessità delle tempestiva impugnazione del provvedimento lesivo; e che (iv) la decisione del giudice amministrativo che dichiari inammissibile la domanda risarcitoria autonoma in ragione della mancata tempestiva impugnazione del provvedimento amministrativo lesivo, costituendo un illegittimo esercizio della giurisdizione, è sindacabile mediante ricorso in Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

7. La tesi della Cassazione in un primo momento è sembrata destinata a fare breccia nella giurisprudenza dei giudici amministrativi, avendo trovato l’adesione anche nella sezione V del Consiglio di Stato ( ), tuttavia questa eventualità si è rapidamente dissolta: l’Adunanza Plenaria nell’ottobre del 2007 ( ), non appena ha avuto l’occasione di prendere posizione sulla questione della pregiudizialità, ha seccamente smentito l’indirizzo interpretativo delle Sezioni Unite.

L’Adunanza Plenaria - richiamando argomenti di diritto e ragioni di opportunità ( ) - da un lato ha riaffermato la necessità dell’annullamento pregiudiziale dell’atto amministrativo ai fini del risarcimento danni, dall’altro lato ha disconosciuto il ruolo di nomofilachia della Cassazione rispetto alla giurisprudenza amministrativa, opponendosi così ad un’interpretazione estensiva dell’art. 111, ultimo comma, Cost.

L’indirizzo dell’Adunanza Plenaria del 2007, immediatamente fatto proprio e confermato dalla successiva giurisprudenza amministrativa ( ), è stato da ultimo apertamente e nuovamente sconfessato dalla Cassazione.

8. La Sezioni Unite con sentenza 23 dicembre 2008, n. 30254 hanno ribadito, con più ampia e articolata motivazione, la tesi “negazionista” della pregiudiziale amministrativa, “replicando” alla risposta dell’Adunanza Plenaria del 2007 (che peraltro ha costituito l’oggetto diretto del ricorso per motivi di giurisdizione su cui le Sezioni Unite sono state chiamate a pronunciarsi): l’azione risarcitoria è proponibile dinanzi al giudice amministrativo anche in via autonoma e indipendente rispetto all’azione demolitoria, pertanto qualora il giudice amministrativo - disconstandosi da questo indirizzo - rigetti la domanda risarcitoria proposta autonomamente per la condanna al risarcimento del danno prodotto dall’esercizio illegittimo della funzione amministrativa, sul presupposto che l’illegittimità dell’atto debba essere stata precedentemente richiesta e dichiarata in sede di annullamento, la sua decisione è viziata da violazione di norme sulla giurisdizione ed è soggetta a cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

L’attribuzione al giudice amministrativo della tutela risarcitoria – secondo i giudici di Cassazione - presuppone infatti che la stessa venga esercitata con la medesima ampiezza con la quale viene esercitata davanti al giudice ordinario e conseguentemente deve essere garantito al titolare dell’interesse sostanziale leso, nel caso in cui alla tutela risarcitoria si aggiunga la tutela demolitoria, scegliere a quale tra le due fare ricorso al fine di ottenere ristoro per il pregiudizio subito.

9. A distanza di soli quattro mesi dalla sua pubblicazione, la sentenza resa dalle Sezioni Unite nel dicembre 2008 ha già dimostrato di non convincere i giudici amministrativi: lo scorso aprile infatti la Sezione VI del Consiglio di Stato ha ribadito con forza – ancora una volta - la tesi della c.d. pregiudizialità amministrativa ( ).

Tuttavia, i giudici amministrativi consapevoli del fatto che rigettare una domanda risarcitoria per mancata previa impugnazione dell’atto lesivo, alla luce dell’orientamento delle Sezioni Unite espresso da ultimo nel dicembre 2008, avrebbe significato - di fatto - emettere una decisione “suicida”, hanno chiesto all’Adunanza Plenaria di esaminare e di pronunciarsi nuovamente sul problema della pregiudizialità dell’annullamento rispetto al risarcimento, tenendo conto proprio della recente giurisprudenza di Cassazione.

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II.2. LA GIURISPRUDENZA

1. Si indicano qui di seguito le principali pronunce in tema di pregiudizialità amministrativa:

a) Indirizzo contrario alla pregiudizialità amministrativa

Cass., Sez. Un., 22.6.1999, n. 500

“Nel caso in cui sia stata introdotta, davanti al giudice ordinario, in un giudizio pendente alla data del 30 giugno 1998, una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della p.a. per illegittimo esercizio di una funzione pubblica, questi dovrà procedere, in ordine successivo, alle seguenti indagini: a) in primo luogo, dovrà accertare la sussistenza di un evento dannoso; b) dovrà, poi, stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l'ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come diritto soggettivo); c) dovrà, inoltre, accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei criteri generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta della p.a.; d) infine, se detto evento dannoso sia imputabile a responsabilità della p.a. tale imputazione non potrà avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità del provvedimento amministrativo - in relazione al cui accertamento, peraltro, non è ravvisabile la necessaria pregiudizialità del giudizio di annullamento davanti al giudice amministrativo, potendo, al contrario, detto accertamento essere svolto dal giudice ordinario nell'ambito dell'esame della riconducibilità della fattispecie sottoposta al suo esame alla nozione di fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c., - richiedendo, invece, una più penetrante indagine in ordine alla valutazione della colpa, che, unitamente al dolo, costituisce requisito essenziale della responsabilità aquiliana. La sussistenza di tale elemento sarà riferita non al funzionario agente, ma alla p.a. come apparato, e sarà configurabile qualora l'atto amministrativo sia stato adottato ed eseguito in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione alle quali deve ispirarsi l'esercizio della funzione amministrativa, e che il giudice ordinario ha il potere di valutare, in quanto limiti esterni alla discrezionalità amministrativa” (in Giust. civ. mass., 1999, 2045; in Foro it., 1999, I, p. 2487, con nota di PALMIERI-PARDOLESI, ed ivi, p. 3201 con note di CARANTA, FRACCHIA, ROMANO, SCODITTI; in Giur. It., 2000, I, p. 21 con nota di MOSCARINI ed ivi p. 1381, con nota di PIZZETTI; in Foro amm., 1999, p. 1990, con osservazioni di IANNOTTA e note di DELFINO, CAIANIELLO, ed ivi, 2000, p. 349, con nota di SORICELLI; in Giust. Civ., 1999, I, p. 2261, con nota di MORELLI; in Urb. App., 1999, p. 1067 con nota di PROTTO; in Corr. Giur., 1999, p. 1367, con note di DI MAJO, MARICONDA; in Danno resp., 1999, p. 965, con note di CARBONE, MONATERI, PALMIERI-PARDOLESI, PONZANELLI, ROPPO; in Giur. Cost., 1999, p. 3217, con nota di SATTA).

Cass., Sez. Un., 26.5.2004, n. 10180

“L'art. 7 della l. n. 205 del 2001 devolve al giudice amministrativo, nell'ambito della sua giurisdizione, la cognizione dei danni, scaturenti da provvedimenti e da condotte non conformi a diritto ossia illecite nella prospettiva dell'art. 2043 c.c., senza che all'uopo sia necessaria in via pregiudiziale un'illegittimità provvedimentale consacrata dalla pronunzia di annullamento” (in Foro it., 2004, I, 2738 con nota di FRACCHIA; v. Cass., Sez. Un., 9.3.2005, n. 5078, in Foro it., 2005, I, 1336 con note di TRAVI e DI MARZO).

Cass., Sez. Un., 13.6.2006, n. 13659

“La domanda di risarcimento dei danni per lesione d’interessi legittimi non è soggetta ai termini di decadenza e non è preclusa dalla inoppugnabilità del provvedimento lesivo: il rigetto della domanda, determinato dalla mancata o tardiva impugnazione del provvedimento, è sindacabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione ai sensi dell’art. 111 Cost.” (in Foro it., 2007, I, p. 3181 con note di LA MORGESE e DE NICTOLIS; Cass., Sez. Un., 13.6.2006, n. 13660, in Giur. it., 2007, p. 2471 con nota di GANDOLFI; Cass., Sez. Un., 15.6.2006, n. 13911, in Foro amm. - CdS, 2006, 5, p. 1359 con nota di FERRERO e RISSO; Cass., Sez. Un., 7.2.2007, n. 2688, Dir. proc. amm., 2007, 4, p. 1155 e Cass., Sez. Un., 19.4.2007, n. 9322, Foro it., 2008, 1, p. 224)

Cass., Sez. Un., 23.12.2008, n. 30254

“Proposta al g.a. domanda risarcitoria autonoma, intesa alla condanna al risarcimento del danno prodotto dall'esercizio illegittimo della funzione amministrativa, è viziata da violazione di norme sulla giurisdizione ed è soggetta a cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione la decisione del g.a. che nega la tutela risarcitoria degli interessi legittimi sul presupposto che l'illegittimità dell'atto debba essere stata precedentemente richiesta e dichiarata in sede di annullamento. L'attribuzione al g.a. della tutela risarcitoria, in caso di esercizio illegittimo della funzione pubblica, presuppone che quella tutela sia esercitata con la medesima ampiezza, sia per equivalente sia in forma specifica, che davanti al g.o. e, per altro verso, che spetta, in linea di principio, al titolare dell'interesse sostanziale leso, nel caso in cui alla tutela risarcitoria si aggiunga altra forma di tutela (ad es., quella demolitoria), scegliere a quale far ricorso al fine di ottenere ristoro al pregiudizio subito (principio di diritto enunciato dalle S.U. nell'interesse della legge, ai sensi dell'art. 363 c.p.c.)” (in Giustamm.it, con nota di CARPENTIERI; in Foro it., 2009, 3, p. 731 con nota di PALMIERI; in Foro amm.- CDS, 2008, 10, p. 2639 con nota di SATTA).

Cons. Stato, Sez. V, 31.5.2007, n. 2822

“l’azione risarcitoria da lesione d’interesse legittimo è proponibile dinanzi al giudice amministrativo anche a prescindere dall’utile previo esperimento della domanda di annullamento” (in Foro amm. - CdS, 2007, 5, p. 1529).

Cons. Stato, Sez. V, 21.6.2007, n. 3321

“la domanda di risarcimento del danno non è subordinata alla pregiudiziale impugnazione dell’atto amministrativo ritenuto lesivo” (in Resp. civ. e prev., 2007, 9, p. 1952)

b) Indirizzo favorevole alla pregiudizialità amministrativa

Cons. Stato, Sez. IV, 15.2.2002, n. 952

“L'azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all'azione di annullamento o in via autonoma, ma è ammissibile solo a condizione che sia stato tempestivamente impugnato il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento” (in Foro amm - CdS, 2002, p. 394; v. anche Cons. Stato., Sez. VI, 18.6.2002, n. 3338, in Dir. proc. amm., 2003, p. 208 con nota di TRAVI e MASERA; Cons. Stato., Sez. IV, 19.7.2004, n. 5196, in Diritto e giustizia, 2004, 33, p. 74 con nota di ALESSI ; Cons. Stato., Sez. IV, 31.1.2005, n. 200, in Il Cons. Stato, 2005, I, p. 82; Cons. Stato., Sez. V., 1.7.2005, n. 3679, in Urb. app., 2006, p. 89, con nota di MICARI).

Cons. Stato, Ad. Plen., 26.3.2003 n. 4

“Una volta concentrata presso il giudice amministrativo la tutela impugnatoria dell'atto illegittimo e quella risarcitoria conseguente, non è possibile ritenere che l'azione di risarcimento del danno possa essere proposta sia unitamente all'azione di annullamento che in via autonoma, ma l'azione di risarcimento è ammissibile solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare atti amministrativi non regolamentari” (in Foro it., 2003, III, p. 483, con nota di TRAVI, in Foro amm. - CdS, 2003, p. 877, con nota di CIRILLO)

Cass., Sez. II, 27.3.2003 n. 4538

“la non conformità di una situazione giuridica al diritto soggettivo (cosiddetta antigiuridicità in senso oggettivo), quale elemento costitutivo della fattispecie attributiva del diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2043 c.c., non può essere accertata in via incidentale e senza efficacia di giudicato, sicchè, ove l’accertamento in via principale sia precluso nel giudizio risarcitorio in quanto l’interessato non sperimenta, o non può sperimentare (a seguito di giudicato, decadenza, transazione, ecc.), i rimedi specifici previsti dalla legge per contestare la conformità a legge della situazione medesima, la domanda risarcitoria deve essere rigettata perché il fatto produttivo del danno non è suscettibile di essere qualificato come illecito” (in Foro it., 2003, I, p. 2073 e più di recente Cass., Sez. Un., 23.1.2006, n. 1207, in Foro amm. - CdS, 2, p. 336 con nota di MARI e ALLENA)

Cons. Stato, Ad. Plen., 22.10.2007 n. 12

“La c.d. pregiudiziale amministrativa trova ratio in avvertite esigenze di controllo, convenientemente sollecitate dalle azioni impugnatorie, della legittimità e della trasparenza dell'azione autoritativa e, d'altra parte, consente il compiuto rilievo degli interessi collettivi e generali coinvolti, rilievo che sarebbe certamente monco e claudicante, anche con riferimento alla giurisdizione esclusiva, pur sempre relativa anche ad interessi legittimi e a diritti «degradati», nell'ambito di un processo di solo tipo risarcitorio” (in Foro it., 2008, I, p. 1 con nota di TRAVI; in Corr. giuridico, 2008, p. 253, con nota di DI MAJO; in Guida al diritto, 2007, p. 114, con nota di CARUSO).

Cons. Stato, Sez. V, 27.5.2008 n. 2515

“la domanda di risarcimento dei danni fatta valere da un pubblico dipendente per asseriti pregiudizi subiti a seguito della riorganizzazione della struttura amministrativa di appartenenza è soggetta alla c.d. pregiudiziale amministrativa, la quale impone il previo annullamento degli atti autoritativi lesivi e, di conseguenza, la loro tempestiva impugnazione” (in Foro amm. - CdS, 2008, 5, p. 1481, v. anche Consiglio di Stato, Sez. V, 13 giugno 2008 n. 2697, in Resp. civ. e prev., 2008, 20, p. 2147).

Cons. Stato, Sez. VI, 21.4.2009, n. 2436

“Qualsiasi azione di risarcimento danni da asserita lesione di interessi legittimi non può essere sottratta al preliminare accertamento che la censurata attività della pubblica Amministrazione si configuri illegale in termini di illegittimità o di illiceità, nel senso che l'atto amministrativo deve pur sempre risultare manifestazione di attività antigiuridica posta in violazione di norme di legge, con la conseguenza che la previa valutazione dell'attività amministrativa come antigiuridica o meno si pone nell'ambito della fattispecie di illecito come condizione per il sorgere del risarcimento”.

2. Tutela risarcitoria e principi costituzionali

Corte Cost., 6.7.2004, n. 204

“il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova “materia” attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione” e “non soltanto appare conforme alla piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di Stato (sub 3), ma anche, e soprattutto, essa affonda le sue radici nella previsione dell'art. 24 Cost., il quale, garantendo alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente il superamento della regola (…), che imponeva, ottenuta tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenziali e l'eventuale risarcimento del danno (regola alla quale era ispirato anche l'art. 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, che pure era di derivazione comunitaria), costituisce null'altro che attuazione del precetto di cui all'art. 24 Cost.” (in Giur. it., 2004, p. 2255; in Foro it., 2004, I, p. 2594; in Giust. civ., 2004, I, p. 2207, con nota di SANDULLI e DELLE DONNE; in Dir. proc. amm., 2004, p. 799 con nota di ANGELETTI; v. in termini anche Corte Cost., 11.5.2006, n. 191, in Foro it., 2006, 6, p. 1625 con nota di TRAVI).

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II.3. LA DOTTRINA

Tra i contributi più recenti sul tema della pregiudizialità amministrativa si segnalano:

- ALLENA, La pregiudizialità amministrativa tra annullamento e tutela risarcitoria, Dir. proc. amm., 2006, p. 105.

- BARBIERI, Qualche motivo a favore della pregiudizialità della tutela demolitoria rispetto alla tutela risarcitoria degli interessi legittimi, Dir. proc. amm., 2006, p. 471.

- CAPONIGRO, La pregiudiziale amministrativa tra l’essenza dell’interesse legittimo e l’esigenza di tempestività de giudizio, in Giust. amm., 2007, p. 1027.

- CARANTA, Ancora sulla pretesa pregiudizialità tra ricorso d’annullamento e ricorso risarcitorio, in Urbanistica e appalti, 2007, p. 83.

- COMPORTI, Pregiudizialità amministrativa: natura e limiti di una figura variabile, in Dir. proc. amm., 2005 p. 280 e ss.

- CONSOLO, Piccolo discorso sul riparto di giurisdizioni, il dialogo fra le corti e le esigenze dei tempi, in Dir. proc. amm., 2007, p. 631 e ss.

- CORTESE, La questione della pregiudizialità amministrativa - Il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo tra diritto sostanziale e diritto processuale, Padova, 2007.

- FRANCARIO, Degradazione e pregiudizialità quali limiti dell’autonomia dell’azione risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione, in Dir. amm., 2007, p. 441.

- GAROFALO, Eventualità del risarcimento del danno e pregiudiziale amministrativa, in Dir. proc. amm., 2008, p. 411.

- GRECO, Inoppugnabilità e disapplicazione dell’atto amministrativo nel quadro comunitario e nazionale, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2006, p. 513 e ss.

- LAVITOLA, Azione risarcitoria e pregiudiziale amministrativa - Considerazioni, proposte e auspici, Giur. amm., 2007, p. 649.

- MOSCARINI, Giurisdizione e pregiudiziale di annullamento - Riflessioni in attesa della decisione dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in Resp. civ., 2008, p. 637.

- NARDONE, Risarcimento dei danni nei confronti della pubblica amministrazione: ancora incertezza sulla «pregiudizialità amministrativa», in Resp. civ., 2008, p. 263.

- VILLATA, Pregiudizialità amministrativa nell’azione risarcitoria per responsabilità da provvedimento?, in Dir. proc. amm., 2007, p. 271 e ss..

- ROMANO TASSONE, Sui fondamenti della c.d. «pregiudiziale amministrativa», Giur. amm., 2007, p. 647.

- TOMASSETTI, Risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo: pregiudizialità amministrativa e reintegrazione in forma specifica, in Giur. merito, 2007, suppl. al n. 7-8, p. 81.

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III. CONCLUSIONE

La questione della pregiudizialità amministrativa, nel corso degli ultimi dieci anni, ha visto nettamente contrapposti gli organi di vertice della magistratura ordinaria e amministrativa: da una parte il Consiglio di Stato ha sempre affermato la pregiudizialità dell’annullamento rispetto al risarcimento e dall’altra parte la Corte di Cassazione ha invece sempre sostenuto l’autonomia dell’azione risarcitoria rispetto a quella demolitoria.

Con la sentenza della Corte di Cassazione del dicembre 2008 sembra tuttavia che la strada per il definitivo superamento della pregiudizialità amministrativa sia stata tracciata: i giudici amministrativi potranno impiegare più o meno tempo a recepire l’indirizzo interpretativo delle Sezioni Unite, certo è che se la Corte di Cassazione con puntualità e rigore procederà a “cassare” le decisioni dei giudici amministrativi che respingano una domanda di risarcimento sulla base della tesi della pregiudizialità – come peraltro è avvenuto in quella decisione con riguardo alla sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 22.10.2007 n. 12 - non residuano dubbi sul fatto che l’istituto della pregiudizialità sia destinato a scomparire.

A tal proposito, sarà risolutiva la posizione che l’Adunanza Plenaria - chiamata di recente a pronunciarsi ancora una volta sul problema della pregiudizialità - deciderà di assumere: una pronuncia di adesione all’indirizzo di Cassazione consacrerebbe l’autonomia del giudizio risarcitorio rispetto al giudizio di annullamento, una diversa pronuncia invece potrebbe prolungare la vita dell’istituto della pregiudizialità, ma sarebbe, quasi certamente, destinata ad essere “cassata” dalla Suprema Corte.

Al di là delle soluzioni giurisprudenziali, è comunque auspicabile che il legislatore intervenga direttamente a livello normativo sulla questione della pregiudizialità: non è più tollerabile che sul tema ci siano (o ci possano ancora essere) dubbi interpretativi e tensioni tra gli organi di vertice della magistratura ordinaria e amministrativa, il cui unico effetto – negativo - è (e continuerebbe ad essere quello di) lasciare il cittadino, ingiustamente danneggiato dalla P.A., nell’incertezza di sapere quale strada processuale occorre intraprendere per far accertare la responsabilità della P.A. ed ottenere così ristoro per i pregiudizi subiti.